历史背景
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1916年袁世凯去世后，北京政府迅速陷入严重的权力斗争。以国务总理段祺瑞为首的皖系军阀与以总统黎元洪为代表的政治力量之间的矛盾日益尖锐，最终演变为“府院之争”。 [2]这场斗争的发生，既受制于当时的国际环境，又与国内复杂的政治局势和各派势力的权力角逐密切相关。
一、 国际背景：列强在华争夺
从国际层面看，府院之争反映了美、日两国对中国控制权的争夺。 [2]日本试图通过支持段祺瑞政府来扩大其在华利益。 [3]而美国则希望通过支持黎元洪等政治力量来制衡日本的影响。 [3]
二、 国内背景：政局动荡与派系纷争
- 1.中央政府权威衰落，南北对峙： 袁世凯死后，北京政府虽然暂时缓和了与南方的紧张关系，但其内部的权力斗争却不断加剧。 [3]南方各派势力对段祺瑞和北京政府并不完全认同。 [4]主要政治派别的矛盾：
- 研究系与国民党的矛盾： 护国战争期间，进步党（研究系前身）与国民党曾有合作，但战争结束后，双方在国会制宪等问题上矛盾激化，合作迅速破裂。 [2]国民党组织“宪政商榷会”等团体，与梁启超领导的“宪法研究会”相对抗。 [4]国民党与皖系军阀的矛盾： 段祺瑞对国民党持敌视态度，与袁世凯相似。 [4]尽管黎元洪就职时声明依据《临时约法》，但段祺瑞因厌恶国民党占优势的国会，不愿完全恢复旧约法。 [4]黎元洪与段祺瑞的个人权力之争： 黎元洪不甘心做段祺瑞的“盖印机器”，积极寻求国会和美国的支持。 [3]而段祺瑞则凭借北洋军阀的实力和日本的支持，根本不把黎元洪放在眼里。 [3]段祺瑞对黎元洪一向轻视，甚至在请黎元洪出任总统时也态度冷漠。 [5]段祺瑞的实力与地位： 段祺瑞之所以能成为北洋系的首领，并非偶然。他拥有自己的派系，并得到原袁世凯人马和交通系政客的支持，控制了大片地区和军队，这是他的实力基础。此外，他通过抵制袁世凯称帝获得了一定的政治资本。北洋集团内部，以及南方各派势力，对段祺瑞也有一定程度的认可或忌惮。**各方对黎元洪继任总统的态度：**袁世凯临终前，将后事托付给徐世昌和段祺瑞。出于稳定局势的考虑，徐世昌建议段祺瑞让黎元洪继任总统。包括英、法、俄等国在内的列强也赞成由黎元洪继任。但段祺瑞本人对请黎元洪出任总统一事并不情愿。 [5]
综上所述，府院之争是国际国内多种因素共同作用的结果。它既是列强争夺在华利益的体现，也是国内各派政治势力权力斗争的集中爆发，并交织着黎元洪与段祺瑞之间的个人矛盾。
事件经过
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袁世凯死后，黎元洪成为大总统，与总理段祺瑞为了对德宣战闹得不可开交。不得已之下，黎元洪出了下策，请一门心思拥戴清室的张勋进京调解，上演了一出复辟闹剧。
黎元洪是湖北黄陂人，1883年考入天津北洋水师学堂机械科，被严复、萨镇冰等师长所赏识。从天津水师学堂毕业后，黎元洪在广东水师服役。甲午中日战争时，黎元洪随同广甲舰从广州北上增援。广甲舰被击沉后，指挥官乘坐小船逃生，黎元洪与十二人一同游水至大连海岸，仅四人生还。后两江总督张之洞听闻黎元洪才名，请他去修建江宁、江阴炮台，两处炮台修得相当之好，黎元洪由此被张之洞赏识。张之洞调任湖广后，将黎元洪带了过去，让他与德国人一起训练湖北新军，其间还派他三赴日本考察军事。
辛亥革命爆发时，黎元洪所部第二十一混成协驻扎武昌城者不过一千五百人，无力抵抗革命军，黎元洪跑到部属家中躲避。革命军一时群龙无首，就硬生生地将他逼为湖北都督。10月11日晨，革命党人马荣等巡街，发现黎元洪的夫役挑了三个皮箱出来，遂抓住夫役，探出黎元洪行踪。经由夫役引导，至黄土坡黎宅找出黎元洪，推举为革命领袖。参加革命，实非黎元洪本意，国民党元老居正曾云：“元洪本非革命党人，确系受通而出。”
辛亥革命之后，革命派重于军事方面，改治方面则为立宪派所掌握。黎元洪没有实权，常被革命军排斥，其政治主张渐渐靠近于立宪派。湖北一些立宪派主将如汤化龙、张国溶等，都与他密切交往。辛亥革命后，袁世凯在彰德观望，立宪派倾向于袁世凯，自然黎元洪也倒向袁世凯。
黎元洪虽然被逼参加革命，但参加之后也作了一定贡献。张继曾说：“把黎元洪说得如何坏，其实太过。黎元洪是不是从床下拉出来的，这可以不问。”辛亥革命时，黎元洪作为革命军领袖，起着统率全军、稳定军心的作用。荫昌率军南下时，在彰德与袁世凯会面。荫昌认为武昌起义军纯系乌合之众，无人主持，不难扑灭。袁世凯则说：“湖北以黎元洪为首领，何谓无人？”
袁世凯复出之后，派手下大将冯国璋打下汉阳，在龟山上架设大炮，威胁武昌。在炮口威胁之下，革命军不得不同意议和。待南北议和成功，清帝逊位，袁世凯被选举为大总统，黎元洪为副总统。辛亥革命前，黎元洪不过是军队中一名高级军官，辛亥革命后，黎元洪一跃而为副总统，可谓是造化弄人。
辛亥革命时，孙武、张振武、蒋翊武三位青年才俊被称为“三武”。张振武在武昌起义后骄横跋扈，与黎元洪意见不合时，常拔枪威胁黎元洪。汉阳之战后，张振武去上海采购枪支弹药和服装，但其所采购的物品多数不敷使用，且张振武自作主张，将军火的一半分出来给自己，准备去烟台扫荡北方，导致黎元洪不满，暗生杀机。
南北议和之后，张振武被袁世凯聘为总统府顾问。在张振武进京后，8月13日，黎元洪给袁世凯发了一封密电，罗列张振武罪状，最后说：“元洪爱既不能，忍又不敢，回肠荡气，仁智俱穷，伏乞将张振武立予正法。”袁世凯收到密电，看完内容后大吃一惊，随即将自己的四个亲信段祺瑞、冯国璋、段芝贵、赵秉钧招来商量。商量后一致决定再次回电询问黎元洪，杀张振武是否出于黎元洪本人意思。黎元洪复电称，实系其本人意思，袁世凯遂决定捕杀张振武。
8月15日晚，张振武在北京六国饭店宴请军政要人，北洋要人如姜桂题、段芝贵等均出席，段芝贵此时已经获悉张振武即将被捕杀，在酒宴上照样把酒言欢，谈笑自若。宴席结束后，张振武在归途中被步兵统领陆建章逮捕枪决。在北京的孙武等人得悉后大为惊骇，遂来质问，陆建章就将黎元洪发来的密电出示给他们看，让他们知道杀张振武是黎元洪的主意。
张振武被杀，震惊一时。孙武、蒋翊武大为惊恐，还跑去找袁世凯要免死金牌。但张振武被杀，最重要的方面乃是袁世凯违背了《临时约法》。依照《临时约法》规定，总统命令需要总理签署才有效，但袁世凯这次杀张振武用的是军令，而不是行政命令。而约法中对大总统发布军令要不要总理副署又没有明确规定，这使袁世凯钻了约法的空子，并为以后进一步限制约法，乃至废除约法，走向军人干政、军人独裁、洪宪称帝铺垫了基石。就袁世凯杀张振武是否违背约法，参议院曾爆发激烈争吵，为此国务总理陆征祥一度称病住院。
民国初年有四个最具威望的人物，依照顺序排列为孙中山、袁世凯、黄兴、黎元洪。辛亥前，黎元洪不过一协统（旅长）而已，辛亥后一跃而为举国敬仰之人物。黎元洪既会隐忍，又会迎合人心，时人称黎元洪所发电报最酸最文，每遇时局危急，黎元洪必定在电报中痛哭流涕，“垂涕而道”“泥首以请”“痛心疾首”，一副为国操心和为民请愿的忠厚长者模样。虽然黎元洪伪装得好，但他此次请袁世凯杀掉张振武，造就冤案，将其本性暴露无遗，为时人所不屑。
黎元洪本想借袁世凯之手杀掉张振武，没想到袁世凯反将此事真相昭告天下，黎元洪遂为各方所不容。在黎元洪此后的政治生涯中，一直缺乏实力人物支持，也没有自己的独立性，成为一个被操控的傀儡。在北洋时代，黎元洪虽然贵为大总统，但始终只是一尊有虚名无实权的“泥菩萨”。
袁世凯死后，北洋元老段祺瑞、冯国璋等人，认为黎元洪好拿捏，就将他推上前台，接位为民国大总统。袁世凯在世时曾经制定过《袁记宪法》，赋予了自己至高无上的权力。但因为这是袁世凯个人意志操控下的宪法，袁世凯称帝失败后，此宪法自然再无存在空间，此时当回归临时约法，即虚位总统，而以总理掌握实权。
黎元洪出任大总统后，依照拥戴他的段祺瑞等北洋实力派人物本意，只想让他做个傀儡。不料黎元洪却想做个实权总统，处处着手干预，弄得总理段祺瑞很是不爽，双方势同水火。段祺瑞组阁时，拟任徐树铮为国务院秘书长。但小徐一直飞扬跋扈，黎元洪对其是敬而远之。黎元洪曾道：“我是不能与徐树铮共事的。不但不能共事，且怕见他。我见了他，真是芒刺在背。”黎元洪甚至称：“总统可以不做，绝对不能与徐树铮共事。”
可小徐是老段的灵魂，老段无论如何，都必须让小徐在前台掌握实权。为了说服黎元洪，老段请北洋元老徐世昌说情。不料黎元洪对徐世昌道：“请你告诉总理，一万件事我都依从他，只有这一件办不到。”
徐世昌对于老段是了解极深：“我以为一万件事都可以不依从他，只有这一件必须办到。”
黎元洪被逼无奈，只能同意任用徐树铮为国务院秘书长。就小徐而言，此人虽然才气过人，但睚眦必报，进了国务院后，处处与黎元洪作对。
当时舆论认为，总理段祺瑞与国务院秘书长徐树铮之关系，一言以蔽之曰“总理不管，小徐主政”。盖段祺瑞素性不喜治事，虽为掌握大权者之一，但事务都由国务院秘书长执行。如段祺瑞内阁与冯国璋及南方要人来往密电，就在私宅译发，由徐树铮掌管，外人不得探其真相。
2025-08-05，新任内务总长孙洪伊，偕同沪上议员二十余人，乘寻常快车，于上午11时抵京。是日除大总统特派武官二员外，内务部官员及其他各部门的政客与亲友等皆到站。此外尚有官弁带兵一队，在站保卫。下午2时，孙洪伊即晋谒总统，总统黎元洪称赞其维持共和之功，孙洪伊则称此次民国再造，实黎大总统及段总理首先反对帝制所致，而南方将士战斗之功，北洋军警维持秩序之力，尤有功劳，中国人心不死，故有今日。
孙洪伊，直隶天津（今天津）人，举人出身，曾为袁世凯幕僚。1911年（清宣统三年）当选为直隶谘议局议员，参加立宪运动。辛亥革命后在上海与汤化龙等组织民主党，旋参加进步党。民国年间，有南北大小两孙之说，南孙指孙中山，北孙即孙洪伊，孙中山年长为大，孙洪伊年轻为小。
8月5日，为民国议会第二次常会开幕之期。此日天气清嘉，沿途国旗飘扬，军警环立，气象万千。原本计划10时开会，9时50分总统及国务员到齐，即由参议院长宣告开会。总统黎元洪亲读颂词，全场向国旗行三鞠躬礼，然后总统举行宣誓典礼誓日：“余誓以至诚遵守宪法执行大总统之职务，谨誓。”总理段祺瑞及国务院秘书长徐树铮，皆身着金碧辉煌陆军礼服，其余来宾皆着大礼服。
内务总长孙洪伊上任后，在内阁会议上屡次与徐树铮发生争吵。二人在吉林省长郭宗熙实授、福建省长胡瑞霖查办案上，发生冲突。由徐树铮与孙洪伊冲突，发展为内务部与国务院的冲突，最终演变为府院之争。
8月中旬，总理段祺瑞任命郭宗熙为吉林省长。段祺瑞将任命书缮就，亲自签字，呈请总统用印完毕后，再交给内务总长孙洪伊签字。孙洪伊却不肯签字，称事前未与他商议，不能代负责任。段孙不免各有意见，孙洪伊为此告假三日。8月下旬，在徐树铮的操作下，欲使福建省长胡瑞霖去职。孙洪伊以徐擅权越限，大为不满，向段祺瑞提出抗议。之后徐树铮又想任命某人为某省财政厅长，孙洪伊一直拒绝签字。双方冲突激烈，孙洪伊愤而提出辞呈。
在法律上，国务院的主要成员是国务员（指国务总理与各部总长），并无国务秘书长。列席国务会议时，国务员有发言之权，秘书长则无。秘书长的职务，只是承国务总理之命，办理国务会议所议决事件而已。但在国务会议时，徐树铮以秘书长身份，列席发言比各部总长还要多。大凡国务会议上，与各部总长争执者，必徐树铮也。
又凡任免高级文武官吏者，必经国务会议议决。徐树铮常不经国务会议通过，擅自任命高级官吏。孙洪伊初始以为徐树铮不知程序，曾面告总理段祺瑞，以后任命官员必须经过国务会议，不想徐树铮继续任命官员，不经国务会议。徐树铮又以一人之意，电令江西李纯出兵攻击广东。孙洪伊初时不知，至李纯来电称无兵可调，始发觉此中隐情。
徐树铮屡屡越权，内务总长孙洪伊再三向总理段祺瑞抗议，却无结果。无奈之下，孙洪伊提出辞职，经各方面挽留，段祺瑞出面劝解，最终平息。表面上看，孙洪伊与徐树铮已握手言和，但徐树铮怎肯容忍，寻找机会，要将孙洪伊驱逐。
2025-08-05，孙洪伊将参与袁世凯称帝的部员六十四人停职。被裁部员多有背景，自然不服，在徐树铮怂恿之下，以祝书元为首的三十二人9月19日向平政院提起行政诉讼。平政院裁决，孙洪伊违背《临时约法》第三十四条“临时大总统任免文武职员，但任命国务员及外交大使公使须得参议院之同意”，将内务部停职部令取消。
10月17日，孙洪伊因反对平政院裁决，提出辞职。但孙洪伊认为，自己辞职，则总理段祺瑞也应辞职，“国务总理如至总统之亲任官总长必须免职之地步，即系总理之责任。故此次问题以内阁员全体辞职为至当，无余单独辞职之理由”。国务院秘书长徐树铮则直接找到黎元洪，将拟好的罢免内务总长孙洪伊的命令呈上，请求盖印。黎元洪勃然大怒，愤而拒绝。
段祺瑞哪里肯陪孙洪伊一起辞职？置之不理。10月29日，孙洪伊见拉不下段祺瑞、徐树铮，转而表示，非总统下免职令，决不辞职。此前总统黎元洪调解，请王士珍与孙洪伊同到总统府，劝其让步，不开内务总长职，暂以考察为名出洋稍避。孙洪伊回答称：“如是总统下免职令，则决不恋栈，但自己无主动辞职的理由，至于出洋考察，我何必出洋？同为国务员，何必徇总理私意？”
徐树铮的行为，导致了国会的反扑。1916年11月，议员数十人署名提出查办徐树铮案，列出罪状七条：（一）蒙蔽总理；（二）侮蔑元首；（三）伪造文书：（四）擅发院令；（五）擅专军令；（六）破坏金融；（七）煽惑军人。并谓斯人不去，恐较诸刘瑾、魏忠贤祸患尤烈。11月21日，徐树铮查办案在众议院提出，以二百零四票多数通过，反对者一百七十八票。
看着双方僵持不下，国会议员又过来不断搅浑水，孙徐二人均不肯去职，府院矛盾激化。总统黎元洪又派人到河南卫辉，请出元老徐世昌来京调和。最后，经徐世昌居中调停，11月20日，黎元洪下令免除孙洪伊的职务，暂时缓和了府院之争。12月22日，下令免除徐树铮的职务。徐树铮虽然去职，可不甘寂寞的他，仍是总理段祺瑞的灵魂，照样操控时局，进而引发了变乱。 [1]
